Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Emilia-Romagna,
in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 2357 dell'8
giugno 1993, rappresentata e difesa, come da mandato a margine,
dall'avv. Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto presso
l'avv. Luigi Manzi di Roma, via Confalonieri 5, contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non spetta al
Ministro dei trasporti, con riferimento al decreto 15 marzo 1993 di
dettare, in attuazione del d.P.R. n. 753/1980 e in relazione ai
servizi automobilistici di interesse regionale, "Disposizoni
riguardanti l'idoneita' tecnico-professionale, fisica e morale dei
direttori di esercizio dei servizi di pubblico trasporto terrestre e
dei loro sostituti", e comunque per l'accertamento del carattere
lesivo delle prerogative regionali garantite dagli artt. 117, primo
comma, e 118, primo comma, della Costituzione, delle illegittime
modalita' di esercizio di tale presunto potere; e per il conseguente
annullamento del predetto decreto del Ministro dei trasporti 15 marzo
1993, per violazione dei richiamati articoli della Costituzione,
nella parte in cui illegittimamente interferisce con le prerogative
regionali, secondo quanto di seguito analitivamente illustrato.
F A T T O
Con il d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753, il legislatore delegato ha
dettato Nuove norme in materia di polizia, sicurezza e regolarita'
dell'esercizio delle ferrovie e di altri servizi di trasporto.
In distinti titoli esso ha disciplinato gli oggetti specificamente
indicati dall'art. 1, primo comma, lett. a), della legge di delega 6
dicembre 1978, n. 835, in relazione alle ferrovie, e precisamente: il
comportamento degli utenti delle ferrovie e del pubblico in genere
nell'ambito ferroviario e in prossimita' dello stesso (titolo II);
l'attivita' di prevenzione e accertamento delle infrazioni alle norme
relative alla polizia dei trasporti (titolo III); le procedure per
l'applicazione delle sanzioni amministrative e devoluzione dei
proventi delle sanzioni stesse (titolo VI); la disciplina delle
separazioni delle proprieta' laterali dalla sede ferroviaria, delle
servitu' e dell'attivita' di terzi in prossimita' della sede
ferroviaria ai fini della tutela della sicurezza dell'esercizio
(titolo V); i sistemi di protezione degli attraversamenti dei
passaggi a livello e prescrizioni per gli utenti (titolo VI); gli
interventi per la rimozione di cadaveri rinvenuti sulla sede
ferroviaria e per la rimozione del materiale rotabile in caso di
incidente (titolo VII); gli obblighi e responsabilita' dei direttori
di esercizio delle ferrovie in concessione o in regime di gestione
commissariale governativa (titolo VIII).
Si tratta, come mostrano le stesse intitolazioni, di problematiche
quasi del tutto specifiche delle ferrovie.
Secondo la stessa legge di delega, il legislatore delegato avrebbe
dovuto altresi' (art. 1, primo comma, lett. c), "provveere al
riordinamento e all'aggiornamento delle disposizioni per la polizia,
la sicurezza e la regolarita' dei servizi di trasporto, con il
criterio della estensione della validita', oltre che alle ferrovie in
concessione o esercitate in regime di gestione commissariale
governativa a tutti gli altri pubblici servizi di trasporto terrestre
che siano rimasti di competenza degli organi dello Stato e, per
quanto concerne le disposizioni in materia di polizia e sicurezza
dell'esercizio, anche ai servizi trasferiti alla competenza delle
regioni".
Era dunque evidente che il legislatore delegato avrebbe dovuto
elaborare una apposita ed organica disciplina, distinta da quella
avente a fondamentale oggetto le ferrovie, adeguata alla natura dei
diversi servizi di trasporto.
Esso invece si limito' a dettare una generica norma di estensione,
stabilendo (art. 1, terzo comma) che "salvo quanto specificato nei
successivi articoli, le norme comunque riguardanti le ferrovie in
concessione sono estese a tutti gli altri servizi collettivi di
pubblico trasporto terrestre di competenza degli organi dello Stato
e, se concernenti la polizia e la sicurezza dell'esercizio, sono
estese anche a quelli di competenza delle regioni".
Una siffatta disposizione non solo e' in sostanziale violazione
della legge di delega (che non prevedeva affatto l'estensione delle
norme "ferroviarie" agli altri servizi; ma una apposita disciplina di
riordinamento delle norme relative a tali altri servizi), ma non
poteva, nella sue genericita', non essere fonte di ambiguita' ed
equivoci, di cui e' espressione anche la vicenda che origina la
presente controversia.
Come gia' accennato, il titolo VIII del decreto legislativo
disciplina gli obblighi e responsabilita' dei direttori di esercizio
delle ferrovie in concessione o in regime di gestione commissariale
governativa.
E' vero che esso si riferisce, negli artt. 89-94, anche a servizi
delle regioni e degli enti locali: ma sempre, si intende, in quanto
si tratti di servizi di tipo ferroviario, i soli ai quali si adatta
la macchinosa disciplina in essi disposti.
In particolare, e' da escludere che tali disposizioni possano
riferirsi ai servizi di tipo automobilistico: cio' che e' confermato
anche dal fatto che i requisti richiesti alle imprese che esercitano
il trasporto di viaggiatori con autoveicoli di linea sono stabiliti
dal d.m. 20 dicembre 1991, n. 448, in aderenza ad apposita normativa
comunitaria (precisamente, si tratta del regolamento di attuazione
della direttiva del consiglio delle Comunita' europee n. 438 del 21
giugno 1989, riguardante l'accesso alla professione di trasportatore
di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed
internazionali).
Invece, con il qui impugnato decreto del 15 marzo 1993 il
Ministero dei trasporti pretende di dettare, in attuazione degli
artt. 90 e 91 del d.P.R. n. 753/1980, Disposizioni riguardanti
l'idoneita' tecnico-professionale, fisica e morale dei direttori di
esercizio, non solo riguardanti i servizi di tipo ferroviario, ma
persino le autolinee. E poiche' da tale disciplina non risultano
escluse le autolinee di competenza regionale, essa risulta lesiva
delle competenze costituzionali della regione.
Inoltre, anche nel suo concreto contenuto la disciplina disposta
illegittimamente si allontana dalle stesse regole poste dai predetti
artt. 90 e 91, con ulteriore illegittimita' lesiva delle prerogative
regionali, secondo quanto di seguito illustrato in
D I R I T T O
1. - Non spettanza in capo al Ministro dei trasporti di
disciplinare, in attuazione degli artt. 90 e 91 del d.P.R. n.
753/1980, la figura del direttore di esercizio delle autolinee
regionali.
Come detto in narrativa, la prestazione del servizio di trasporto
viaggiatori con autoveicoli di linea e' oggetto di normativa
specifica, attuativa di direttive comunitarie, attualmente stabilita
dal d.m. 20 dicembre 1991, n. 448: il quale disciplina i requisiti di
ogni genere, compresi quelli professionali, per lo svolgimento
dell'attivita'.
Limitandosi esemplificativamente a questi ultimi, si stabilisce
(art. 6) da un lato che il requisito della idoneita' professionale
"e' soddisfatto qualora gli interessati dimostrino di possedere
adeguata conoscenza delle materie riportate nell'elencazione allegata
al presente regolamento", dall'altro che "a seguito del superamento
dell'esame vertente sulle predette materie davanti alle commissioni
regolarmente istituite, ai sensi del successivo art. 10, verra'
rilasciato dal competente ufficio provinciale M.C.T.C. un attestato
che abilita l'interessato a dirigere l'attivita' di trasporto
esclusivamente nazionale ovvero anche internazionale".
Precisa inoltre tale decreto che il requisito della idoneita'
professionale deve essere posseduto: "qualora trattisi di impresa
individuale dal titolare o dalla persona o dalle persone da lui des-
ignate che dirigono l'attivita' di trasporto dell'azienda in maniera
permanente ed effettiva", mentre "in tutti gli altri casi di impresa
diversa da quella individuale" il requisito dovra' essere posseduto
dalla persona o dalle persone che dirigono l'attivita' di trasporto
in maniera permanente ed effettiva.
Disposizioni corrispondenti sono dettate per gli altri requisiti.
Ora, a fronte di tale disciplina equa ed equilibrata (ed
oltretutto omogenea sul piano europeo, ad evitare alterazioni nella
concorrenza tra imprese) il decreto qui impugnato pretende di
disciplinare la stessa materia rifacendosi, anziche' alle
disposizioni specificamente dettate per il trasporto su strada, alle
regole per le ferrovie|
Dispone infatti l'impugnato decreto che le proprie disposizioni si
applicano, tra l'altro, alle "autolinee" (art. 1, primo comma), e che
il "direttore di esercizio" di ciascuna autolinea dovrebbe avere i
requisiti generali, fisici, tecnico-professionali e morali stabiliti
dall'art. 2.
Ad esempio, per quanto riguarda i requisiti professionali, il
direttore di esercizio dovrebbe essere, alla stregua del primo comma,
n. 3), immancabilmente provvisto della laurea in ingegneria: almeno
cosi' sembra di capire, dato che il testo, infelicemente redatto,
nella sua formulazione letterale potrebbe legittimare anche una
diversa interpretazione "minimalista", che riduca per i servizi
automobilistici i requisiti professionali alla sola "esperienza
specifica nel settore non inferiore ad anni tre" di cui al secondo
periodo.
Si e' fatto cenno alla questione del requisito professionale
perche' esso risulta particolarmente gravoso, dato che di fatto
elimina per la regione la possibilita' di continuare ad avvalersi di
concessionari organizzati in imprese di tipo familiare, e con cio'
elimina la possibilta' di una gestione del servizio attenta ai costi.
Ma, se si conviene che le disposizioni del titolo VIII del d.P.R.
n. 753/1980, in ragione del loro specifico contenuto dispositivo, non
sono applicabili alle autolinee, risulta ugualmente illegittimo,
nella parte in cui si riferisce ad esse, l'intero contenuto
dispositivo dell'impugnato decreto.
Ne' si puo' dire che esse, benche' concepite per le ferrovie, si
"estendono" alle autolinee regionali in quanto cosi' dispone il terzo
comma dell'art. 1 del d.P.R. n. 743/1980. Da una parte, infatti,
l'estensione fa comunque salvo "quanto specificato nei successivi
articoli": ed il senso di tale salvezza non puo' che essere un rinvio
al senso specifico delle varie disposizioni, ed all'oggetto cui esse
intendano applicarsi. D'altra parte, per i servizi regionali
l'estensione e' limitata alle regole in materia di polizia e di
sicurezza, secondo la precisa indicazione della legge di delega.
Ora, nel caso dei requisiti professionali la "sicurezza" non e'
l'oggetto proprio delle regole e della disciplina (come se si
trattasse di una normativa di sicurezza, cioe' concernente le cautele
che devono essere assunte nello svolgere una determinata attivita').
E' palese invece che i requisiti di idoneita' (compresi quelli
generali, quali la cittadinanza, ed anche "morali") solo
indirettamente e mediatamente possono riflettersi sulla sicurezza
dell'esercizio, ma non costituiscono invece norme in materia di
sicurezza, cui la legge di delega prima, e il decreto delegato poi
limitano l'estensione.
D'altronde, come gia' accennato, ove si volesse in via
interpretativa accogliere la tesi della estensione generale ai
servizi di trasporto, con cio' stesso si finirebbe per affermare
l'illegittimita' costituzionale, che qui a titolo cautelativo si
eccepisce, del decreto legislativo per violazione dei principi della
delega, nei quali era prevista non affatto la cervellotica estensione
delle regole ferroviarie ad ogni tipo di trasporto, bensi' una
apposita normativa delegata con il compito di "provvedere al
riordinamento e all'aggiornamento delle disposizioni per la polizia,
la sicurezza e la regolarita' dei servizi di trasporto".
2. - Ulteriore profilo di illegittimita' per violazione delle
disposizoni dell'art. 90 del d.P.R. n. 753/1980. Violazione del
principio di legalita'.
Come sopra detto, ad avviso della ricorrente regione i servizi di
tipo automobilistico hanno una propria disciplina particolare, oggi
derivante da normativa comunitaria, e non rientrano nell'ambito di
azione del titolo VIII del d.P.R. n. 753/1980.
Ma se pure, in denegata ipotesi, si volesse farli rientrare, la
disciplina posta dall'impugnato decreto rimarrebbe affetta da
illegittimita', che si ripercuotono anch'esse in termini negativi ed
invasivi sull'esercizio delle funzioni amministative
costituzionalmente assicurate alla regione.
In effetti, l'art. 90, secondo comma, del citato decreto
legislativo prevede bensi' che l'idoneita' tecnico-professionale del
direttore o del responsabile di esercizio sia accertata "sulla base
delle disposizoini che verranno stabilite con decreto del Ministro
dei trasporti": ma cio' significa soltanto che il Ministro potra' e
dovra' stabilire le modalita' per l'accertamento dell'idoneita' su
base fattuale (cioe' sulla base della sua effettiva esistenza); non
significa invece affatto che la legge autorizzi il Ministro ad
"inventare" specifici requisiti professionali e titoli abilitanti che
la legge non prevede, e la cui esistenza, come fattore limitante la
liberta' professionale, e' evidentemente soggetta a principio di
legalita' sostanziale.
Anche sotto questo profilo, e per le stesse ragioni, l'intero
contenuto disposizonito dell'art. 2 dell'impugnato decreto si rivela
illegittimo, per tutti i requisiti che non siano gia' stabiliti da
diversa disciplina: come, ad ulteriore esempio, la arbitraria
fissazione di un limite di eta' "non inferiore a 30 anni e non
superiore a 65".
3. - Ulteriore profilo di illegittimita' per violazione delle
disposizioni dell'art. 90 del d.P.R. n. 753/1980.
Ancora, la stessa normativa "ferroviaria" del d.P.R. n. 753 non
prevede, nel proprio articolato, una generica figura di "direttore di
esercizio" della linea ferroviaria, bensi' prevede la presenza, a
volte cumulativa, altre volte alternativa, del "direttore" e del
"responsabile di esercizio".
Non si tratta di due figure equivalenti, come si evince dalla
circostanza che la stessa disposizione che abilita' il Ministro dei
trasporti ad emanare le disposizioni per l'accertamento dei
requisiti, lo obbliga altresi' a fissare "le categorie di aziende o i
sistemi di trasporto per i quali viene richiesta l'una o l'altra
funzione".
Insomma, mentre il decreto ministeriale non avrebbe dovuto affatto
stabilire specifici requisiti, ma solo determinare il modo del loro
accertamento, esso avrebbe invece dovuto dare corpo alla distinzione
legislativa tra direttore e responsabile di esercizio: restando
sottinteso nella normativa primaria che il responsabile di esercizio
e' una figura organizzativa propria di aziende o attivita' minori
rispetto a quelle per cui puo' essere richiesta la figura del
direttore.
Ed e' dunque ovvio e conseguente che, se pure si fosse dovuto con
decreto ministeriale fissare dei "requisiti" (che in realta' sono
delle illegittime limitazioni) per l'esercizio dell'attivita', essi
avrebbero dovuto pur sempre essere differenziati per la figura
maggiore e per quella minore.
Invece l'impugnato decreto, che ha voluto fare cio' che non gli
era consentito (ovvero la posizione di veri e propri limiti,
camuffati da elementi di idoneita'), non ha voluto fare cio' che gli
era prescritto, ovvero individuare, nel proprio ambito di
applicazione (che secondo la ricorrente regione non comprende i
servizi automobilistici) le due distinte figure organizzative.
Anche sotto questo profilo il decreto impugnato si rivela
illegittimo, e tale da interferire lesivamente con l'esercizio delle
funzioni amministrative spettanti alla regione in materia di tramvie
e linee automobilistiche di interesse regionale, ponendo illegittimi
limiti giuridici alla possibilita' di avvalersi di concessionari
dotati di struttura organizzativa diversa da quella disegnata nel
decreto stesso.
Tutto cio' premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, ut
supra rappresentata e difesa chiede